PC
MOB
全域土地综合整治实践总结与相关新问题研究
时间：2024.05.09
核心提示
全域土地综合整治是优化国土空间布局、推进乡村全面振兴的重要抓手。本文系统梳理了全域土地综合整治的发展脉络和实施成效，并通过分析其面临的新形势和新要求，提出了未来全域土地综合整治发展的主要方向和需要进一步研究的问题，以期为深入推进该项工作提供参考与借鉴。
本文引用信息
仲崇峻,王楠,田玉福.全域土地综合整治实践总结与相关新问题研究[J].中国土地,2024(4):4-7.
全域土地综合整治是以国土空间规划及相关专项规划为依据，在一定区域范围内，统筹推进农用地整治、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护，优化生产、生活、生态空间布局，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村人居环境，助推城乡融合发展与乡村全面振兴的空间治理活动。自2019年自然资源部组织开展全域土地综合整治试点以来，各地不断探索，形成了一系列各具特色的创新做法，并取得了显著成效。随着各地已在试点中打通了实施路径，且整治涉及的自然资源领域诸多相关制度正在经历改革创新，全域土地综合整治也将迈入新阶段。
为进一步深入推进全域土地综合整治，笔者梳理了其发展脉络和实施成效，并以新时期发展为背景，分析了其未来面临的形势和需要研究的问题。
全域土地综合整治发展脉络
2003年，时任浙江省委书记的习近平同志作出了实施“千村示范、万村整治”工程（以下简称“千万工程”）的重要决策。全域土地综合整治正是“千万工程”持续深化实施过程中的自然资源领域创新。“十二五”期间，《全国土地整治规划（2011—2015年）》首次提出推进全域土地整治这一概念。而后，《全国土地整治规划（2016—2020年）》《全国国土规划纲要（2016—2030年）》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》均对推进土地综合整治作出了具体部署。
2018年，浙江“千万工程”获联合国“地球卫士奖”，习近平总书记作出重要指示。为贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，按照党中央、国务院相关部署要求，自然资源部于2019年在全国部署了356个以乡镇为单元的全域土地综合整治试点。为支持推进国家战略实施，自然资源部还部署了浙江宁波、广州从化、广西交通沿线、福建泉州等试点，以探索不同尺度、不同类型的全域土地综合整治新模式，同时相继印发实施要点、实施方案编制大纲等文件，进一步明确了试点的底线要求。
2023年，习近平总书记再次对浙江“千万工程”作出重要批示，明确要求总结推广浙江经验，加快推动城乡融合发展、全面推进乡村振兴。为贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，自然资源部启动了全域土地综合整治试点阶段性评估总结工作，系统评估试点开展以来取得的成效和存在的问题，总结提炼可复制、可推广的制度性成果，深入谋划下一阶段工作。
全域土地综合整治试点的成效
全域土地综合整治试点评估总结结果显示，全国共安排实施了1304个试点。其中，既包括自然资源部部署开展的以乡镇为单元以及跨乡镇的试点，也包括省级自行开展的试点。全部试点累计投入资金4488亿元，完成综合整治25.2万公顷，实现新增耕地3.1万公顷、减少建设用地0.8万公顷。经过4年试点探索，全域土地综合整治在优化农村地区国土空间布局、为农村一二三产业融合发展提供要素保障、服务乡村振兴等方面取得了显著成效，部分试点探索形成了一系列有效做法。
建立了完善的组织保障体系。各地探索运用各方力量，构建科学、高效、全覆盖的组织保障体系。在统筹谋划方面，一些省份将全域土地综合整治纳入省委、省政府重点工作安排，出台相关文件，成立工作专班，坚持高位推动。在技术支撑方面，一些试点充分调动事业单位、国内知名高校等相关力量，组建专家智库，定期开展调研培训和技术指导。在基层参与方面，一些试点充分发挥基层治理作用，借助基层党组织或乡贤力量，组织群众深入参与全域土地综合整治。
开展了全面深入的前期调查。各地坚持问题导向，开展前期调查，制定了具有针对性和可操作性的实施方案。一些地区在申报前期，便已对当地国土空间利用中存在的突出问题开展了深入调查研判，以科学确定整治任务。项目实施前，一些试点采取地籍调查、潜力测算、群众意愿征询等方式，进一步了解区域实际情况，科学编制实施方案。
坚持规划先行，规范方案编制。各地始终坚持国土空间规划是全域土地综合整治实施的依据。许多试点地区将全域土地综合整治作为专章纳入国土空间总体规划和生态修复专项规划中，部分地区探索建立了全域土地综合整治专项规划体系，并明确了各级各类规划及其与实施方案之间的传导关系。此外，实施方案作为整治实施的根本遵循，一些地区结合当地特色出台了实施方案编制指南，并明确了实施方案编制和审查工作机制。
建立了全流程监测监管机制。实施监管是确保全域土地综合整治试点有序推进的有力保证。在立项审批环节中，部分地区探索对整治范围内的子项目进行整体立项，各子项目按照内容和行业实行分部门审批，力争实现统一设计、统一实施。在项目实施过程中，一些地区通过建立常态化工作制度、强化公众监督等方式，强化动态监测监管机制，通过开展年度考核评价并建立激励机制，严把节点质量关。同时，部分地区充分运用信息化技术，建立项目台账，监测试点实施情况，及时发现试点实施过程中存在的问题。
完善了验收与后期管护机制。验收与后期管护是全域土地综合整治的最终环节。在验收过程中，各地普遍采取“子项目验收—整体验收”的方式。其中，子项目按照“谁主管、谁验收”的原则开展单体验收，实施方案内所涉子项目全部通过验收后方可提请整体验收。各地在程序上形成了“乡镇申请、县级初验、市级验收、省级评估、部级备案”的工作路径。在后期管护方面，各地普遍按照“谁使用、谁管护，谁受益、谁负责”的原则，制定出台了后期管护办法。另外，也有部分地区建立了试点成效评估体系，总结试点经验，发挥示范效应。
全域土地综合整治面临的新形势和新要求
自2020年起，中央一号文件已连续5年对全域土地综合整治进行了总体部署。全域土地综合整治已成为学习贯彻浙江“千万工程”工作经验、助推乡村全面振兴的有效途径之一。
全域土地综合整治是推动“千万工程”向纵深发展的重要抓手。“千万工程”是以改善农村生产生活条件为重点的村庄整治建设大行动，也是浙江“绿水青山就是金山银山”理念在农村的成功实践。2005年8月，习近平同志在“千万工程”嘉兴现场会中提出，要鼓励各地借鉴土地整理的政策，开展“村庄整理”，把村庄集聚与土地资源的节约利用有机结合起来。全域土地综合整治通过整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化农村生产、生活、生态空间格局，对于促进耕地保护和土地节约集约利用、改善农村人居环境具有重要作用，为浙江省推进“千万工程”实施提供了强大动力。因此，笔者认为，未来还应进一步总结推广“千万工程”经验，通过全域土地综合整治优化乡村空间布局，充分发挥土地在农业农村发展中的基础性、引导性和控制性作用，有效助力乡村全面振兴。
全域土地综合整治是进一步优化国土空间格局的重要手段。目前，全国“三区三线”已划定完成，各地各级国土空间总体规划正在相继批复。同时，自然资源部发布的《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》和《永久基本农田保护红线管理办法》（征求意见稿）已明确提出，可通过全域土地综合整治局部优化城镇开发边界和永久基本农田保护红线。因此，笔者认为，在保持空间布局总体稳定，确保耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善，建设用地面积不增加，城镇开发边界基本稳定，生态保护红线保护目标不降低的前提下，未来可通过全域土地综合整治对不合理的空间布局和土地开发利用方式进行局部调整、统筹优化。全域土地综合整治将成为统筹落实国土空间规划布局、持续优化国土开发利用方式、提升空间治理能力的重要途径和手段。
全域土地综合整治是保障粮食安全的重要举措。粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。第三次全国国土调查数据公报显示，我国还有400余万公顷耕地位于25度以上坡度地区。笔者认为，未来可通过全域土地综合整治进一步落实补充耕地任务，因地制宜推动“耕地下坡、园林地上坡”，推动耕地布局优化和质量提升，守住耕地红线，夯实粮食安全根基。
全域土地综合整治将持续为乡村振兴提供用地保障。我国农村地区始终存在建设用地利用粗放、结构不合理的问题。2022年年底，我国农村常住人口人均建设用地规模达435平方米，具有较大的盘活利用潜力。同时，全国村庄用地在城镇村及工矿用地中的占比接近六成，但其只承载了全国三成多的人口，调整优化的余地很大。低效散乱的建设用地利用现状，不能满足乡村基础设施建设、公共服务设施提升、产业发展等方面的需要。笔者认为，未来需要通过开展农村建设用地整理，将“沉睡”的土地资源变成“活资产”，破解乡村振兴用地难题，为农民致富增收拓宽渠道，也为乡村振兴添加活力。
开展全域土地综合整治需进一步研究的问题
4年来，全国各地开展了不同模式的全域土地综合整治试点探索，取得了良好的实践经验，发挥了积极的示范效应，但也存在一些“难点”“堵点”问题需要进一步研究解决。
关于全域土地综合整治的适用情形和准入门槛。全域土地综合整治是优化国土空间格局的重要途径和方法，但部分地方政府对此项工作的认识过于片面，往往以全域土地综合整治为名义调整永久基本农田并为建设项目让路，或单纯追求指标交易收入。因此，笔者认为，须进一步研究明确开展全域土地综合整治工作的申报条件、底线要求等，防止发生突破底线、损害农民利益、整治动力不足等现象发生情况。各地要根据当地经济社会发展水平，综合考虑整治的必要性和可行性，在符合规划、整治潜力大、整治需求强、工作基础好的区域优先开展全域土地综合整治，并提出相应的负面清单要求。
关于国土空间规划与全域土地综合整治的协同机制。目前，县级国土空间总体规划对于全域土地综合整治的安排与部署相对宏观、宽泛，难以直接指导县内全域土地综合整治落地实施。尤其是对于跨乡镇开展整治的区域而言，国土空间规划为整治活动提供了实施指南与法定依据，而整治是落实规划、优化用地布局的重要抓手。因此，笔者认为，为科学划定整治单元、明确整治时序，县级人民政府需要在充分调查分析群众诉求、发展需要、资金保障和实施能力等的基础上，厘清土地利用总体布局、资源禀赋、权属现状、布局优化方向等，合理划分整治单元，妥善安排实施时序。各地可根据需要，考虑是否编制县级全域土地综合整治专项规划，以及专项规划中应涵盖哪些内容，如何与总体规划、详细规划、实施方案有效衔接。
关于全域土地综合整治与相关政策的衔接。全域土地综合整治是政策融合的工作平台，实现空间布局和土地开发利用方式调整优化，均需借助相关政策工具。笔者认为，各地需要进一步强化与增减挂钩、占补平衡、农村“三块地”改革等政策的联动衔接，完善各类指标交易规则，为全域土地综合整治顺利实施提供政策支持与资金保障，也为农村土地制度改革提供可落地的操作模式。
关于全域土地综合整治中的权属调整问题。开展全域土地综合整治，一般都涉及权属调整问题，需要建立起土地权属调整的调查、评估、分配、登记等技术体系，在坚持农民主体和村民自治的前提下，保障土地权属调整后的土地价值再分配公平合理，积极、稳妥、有序地推进权属调整工作。笔者认为，在项目实施方案编制阶段，各地需要在尊重权利人意愿的前提下，明确土地权属调整的内容和要求，并根据权属现状及时办理不动产登记，为下一步权属调整做好准备；在土地整治实施阶段，各地应发布土地权属调整方案公告，并对异议进行处理，组织签订土地权属调整协议，落实土地权属调整方案。
关于全域土地综合整治全流程监管。笔者认为，全域土地综合整治的考核与评估不能只关注最终的验收结果，还要综合利用土地卫片执法、自然资源督察、国土空间规划“一张图”实施监督等方面的工作成果，运用航空航天遥感、地理信息系统、大数据等信息化技术，采取日常监管、评价评估、抽查核查等多种监管方式，建立可追溯、可核查、可评价的全流程监管机制。其中，在子项目尺度上，可考虑主要监管以下内容：土地利用结构变化以及耕地和永久基本农田、建设用地、生态空间的优化调整情况；新增耕地的数量、质量、布局及其来源情况；建设用地拆旧建新的数量、分布情况；日常监管发现问题的整改情况等。在整治单元尺度上，可考虑重点监管以下内容：实施内容是否与项目实施方案一致；耕地和永久基本农田、建设用地、生态用地空间布局变化，以及耕地和永久基本农田、建设用地数量变化；重要生态系统保护修复及历史文脉保护利用情况等。
关于全域土地综合整治资金保障。全域土地综合整治是高投入的系统性工程，尤其是建设用地整理涉及的宅基地拆迁、农民安置、基础设施与公共服务补短板建设等，都需要大量资金投入。笔者认为，在耕地保护管理制度和城乡建设用地增减挂钩政策改革的背景下，各地应加快研究土地综合整治资金保障问题，鼓励地方设立土地综合整治专项资金，充分发挥财政资金的示范引领作用，探索利用财政资金联合金融和社会资本设立土地整治发展基金，多渠道筹集资金。同时，还应进一步完善社会资本投资机制，明确收益来源和风险管控措施，防止新增政府隐性债务，促进土地综合整治可持续发展。
（作者均供职于自然资源部国土整治中心）
文章来源：中国土地
全域土地综合整治是优化国土空间布局、推进乡村全面振兴的重要抓手。本文系统梳理了全域土地综合整治的发展脉络和实施成效，并通过分析其面临的新形势和新要求，提出了未来全域土地综合整治发展的主要方向和需要进一步研究的问题，以期为深入推进该项工作提供参考与借鉴。
本文引用信息
仲崇峻,王楠,田玉福.全域土地综合整治实践总结与相关新问题研究[J].中国土地,2024(4):4-7.
全域土地综合整治是以国土空间规划及相关专项规划为依据，在一定区域范围内，统筹推进农用地整治、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护，优化生产、生活、生态空间布局，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村人居环境，助推城乡融合发展与乡村全面振兴的空间治理活动。自2019年自然资源部组织开展全域土地综合整治试点以来，各地不断探索，形成了一系列各具特色的创新做法，并取得了显著成效。随着各地已在试点中打通了实施路径，且整治涉及的自然资源领域诸多相关制度正在经历改革创新，全域土地综合整治也将迈入新阶段。
为进一步深入推进全域土地综合整治，笔者梳理了其发展脉络和实施成效，并以新时期发展为背景，分析了其未来面临的形势和需要研究的问题。
全域土地综合整治发展脉络
2003年，时任浙江省委书记的习近平同志作出了实施“千村示范、万村整治”工程（以下简称“千万工程”）的重要决策。全域土地综合整治正是“千万工程”持续深化实施过程中的自然资源领域创新。“十二五”期间，《全国土地整治规划（2011—2015年）》首次提出推进全域土地整治这一概念。而后，《全国土地整治规划（2016—2020年）》《全国国土规划纲要（2016—2030年）》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》均对推进土地综合整治作出了具体部署。
2018年，浙江“千万工程”获联合国“地球卫士奖”，习近平总书记作出重要指示。为贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，按照党中央、国务院相关部署要求，自然资源部于2019年在全国部署了356个以乡镇为单元的全域土地综合整治试点。为支持推进国家战略实施，自然资源部还部署了浙江宁波、广州从化、广西交通沿线、福建泉州等试点，以探索不同尺度、不同类型的全域土地综合整治新模式，同时相继印发实施要点、实施方案编制大纲等文件，进一步明确了试点的底线要求。
2023年，习近平总书记再次对浙江“千万工程”作出重要批示，明确要求总结推广浙江经验，加快推动城乡融合发展、全面推进乡村振兴。为贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，自然资源部启动了全域土地综合整治试点阶段性评估总结工作，系统评估试点开展以来取得的成效和存在的问题，总结提炼可复制、可推广的制度性成果，深入谋划下一阶段工作。
全域土地综合整治试点的成效
全域土地综合整治试点评估总结结果显示，全国共安排实施了1304个试点。其中，既包括自然资源部部署开展的以乡镇为单元以及跨乡镇的试点，也包括省级自行开展的试点。全部试点累计投入资金4488亿元，完成综合整治25.2万公顷，实现新增耕地3.1万公顷、减少建设用地0.8万公顷。经过4年试点探索，全域土地综合整治在优化农村地区国土空间布局、为农村一二三产业融合发展提供要素保障、服务乡村振兴等方面取得了显著成效，部分试点探索形成了一系列有效做法。
建立了完善的组织保障体系。各地探索运用各方力量，构建科学、高效、全覆盖的组织保障体系。在统筹谋划方面，一些省份将全域土地综合整治纳入省委、省政府重点工作安排，出台相关文件，成立工作专班，坚持高位推动。在技术支撑方面，一些试点充分调动事业单位、国内知名高校等相关力量，组建专家智库，定期开展调研培训和技术指导。在基层参与方面，一些试点充分发挥基层治理作用，借助基层党组织或乡贤力量，组织群众深入参与全域土地综合整治。
开展了全面深入的前期调查。各地坚持问题导向，开展前期调查，制定了具有针对性和可操作性的实施方案。一些地区在申报前期，便已对当地国土空间利用中存在的突出问题开展了深入调查研判，以科学确定整治任务。项目实施前，一些试点采取地籍调查、潜力测算、群众意愿征询等方式，进一步了解区域实际情况，科学编制实施方案。
坚持规划先行，规范方案编制。各地始终坚持国土空间规划是全域土地综合整治实施的依据。许多试点地区将全域土地综合整治作为专章纳入国土空间总体规划和生态修复专项规划中，部分地区探索建立了全域土地综合整治专项规划体系，并明确了各级各类规划及其与实施方案之间的传导关系。此外，实施方案作为整治实施的根本遵循，一些地区结合当地特色出台了实施方案编制指南，并明确了实施方案编制和审查工作机制。
建立了全流程监测监管机制。实施监管是确保全域土地综合整治试点有序推进的有力保证。在立项审批环节中，部分地区探索对整治范围内的子项目进行整体立项，各子项目按照内容和行业实行分部门审批，力争实现统一设计、统一实施。在项目实施过程中，一些地区通过建立常态化工作制度、强化公众监督等方式，强化动态监测监管机制，通过开展年度考核评价并建立激励机制，严把节点质量关。同时，部分地区充分运用信息化技术，建立项目台账，监测试点实施情况，及时发现试点实施过程中存在的问题。
完善了验收与后期管护机制。验收与后期管护是全域土地综合整治的最终环节。在验收过程中，各地普遍采取“子项目验收—整体验收”的方式。其中，子项目按照“谁主管、谁验收”的原则开展单体验收，实施方案内所涉子项目全部通过验收后方可提请整体验收。各地在程序上形成了“乡镇申请、县级初验、市级验收、省级评估、部级备案”的工作路径。在后期管护方面，各地普遍按照“谁使用、谁管护，谁受益、谁负责”的原则，制定出台了后期管护办法。另外，也有部分地区建立了试点成效评估体系，总结试点经验，发挥示范效应。
全域土地综合整治面临的新形势和新要求
自2020年起，中央一号文件已连续5年对全域土地综合整治进行了总体部署。全域土地综合整治已成为学习贯彻浙江“千万工程”工作经验、助推乡村全面振兴的有效途径之一。
全域土地综合整治是推动“千万工程”向纵深发展的重要抓手。“千万工程”是以改善农村生产生活条件为重点的村庄整治建设大行动，也是浙江“绿水青山就是金山银山”理念在农村的成功实践。2005年8月，习近平同志在“千万工程”嘉兴现场会中提出，要鼓励各地借鉴土地整理的政策，开展“村庄整理”，把村庄集聚与土地资源的节约利用有机结合起来。全域土地综合整治通过整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化农村生产、生活、生态空间格局，对于促进耕地保护和土地节约集约利用、改善农村人居环境具有重要作用，为浙江省推进“千万工程”实施提供了强大动力。因此，笔者认为，未来还应进一步总结推广“千万工程”经验，通过全域土地综合整治优化乡村空间布局，充分发挥土地在农业农村发展中的基础性、引导性和控制性作用，有效助力乡村全面振兴。
全域土地综合整治是进一步优化国土空间格局的重要手段。目前，全国“三区三线”已划定完成，各地各级国土空间总体规划正在相继批复。同时，自然资源部发布的《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》和《永久基本农田保护红线管理办法》（征求意见稿）已明确提出，可通过全域土地综合整治局部优化城镇开发边界和永久基本农田保护红线。因此，笔者认为，在保持空间布局总体稳定，确保耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善，建设用地面积不增加，城镇开发边界基本稳定，生态保护红线保护目标不降低的前提下，未来可通过全域土地综合整治对不合理的空间布局和土地开发利用方式进行局部调整、统筹优化。全域土地综合整治将成为统筹落实国土空间规划布局、持续优化国土开发利用方式、提升空间治理能力的重要途径和手段。
全域土地综合整治是保障粮食安全的重要举措。粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。第三次全国国土调查数据公报显示，我国还有400余万公顷耕地位于25度以上坡度地区。笔者认为，未来可通过全域土地综合整治进一步落实补充耕地任务，因地制宜推动“耕地下坡、园林地上坡”，推动耕地布局优化和质量提升，守住耕地红线，夯实粮食安全根基。
全域土地综合整治将持续为乡村振兴提供用地保障。我国农村地区始终存在建设用地利用粗放、结构不合理的问题。2022年年底，我国农村常住人口人均建设用地规模达435平方米，具有较大的盘活利用潜力。同时，全国村庄用地在城镇村及工矿用地中的占比接近六成，但其只承载了全国三成多的人口，调整优化的余地很大。低效散乱的建设用地利用现状，不能满足乡村基础设施建设、公共服务设施提升、产业发展等方面的需要。笔者认为，未来需要通过开展农村建设用地整理，将“沉睡”的土地资源变成“活资产”，破解乡村振兴用地难题，为农民致富增收拓宽渠道，也为乡村振兴添加活力。
开展全域土地综合整治需进一步研究的问题
4年来，全国各地开展了不同模式的全域土地综合整治试点探索，取得了良好的实践经验，发挥了积极的示范效应，但也存在一些“难点”“堵点”问题需要进一步研究解决。
关于全域土地综合整治的适用情形和准入门槛。全域土地综合整治是优化国土空间格局的重要途径和方法，但部分地方政府对此项工作的认识过于片面，往往以全域土地综合整治为名义调整永久基本农田并为建设项目让路，或单纯追求指标交易收入。因此，笔者认为，须进一步研究明确开展全域土地综合整治工作的申报条件、底线要求等，防止发生突破底线、损害农民利益、整治动力不足等现象发生情况。各地要根据当地经济社会发展水平，综合考虑整治的必要性和可行性，在符合规划、整治潜力大、整治需求强、工作基础好的区域优先开展全域土地综合整治，并提出相应的负面清单要求。
关于国土空间规划与全域土地综合整治的协同机制。目前，县级国土空间总体规划对于全域土地综合整治的安排与部署相对宏观、宽泛，难以直接指导县内全域土地综合整治落地实施。尤其是对于跨乡镇开展整治的区域而言，国土空间规划为整治活动提供了实施指南与法定依据，而整治是落实规划、优化用地布局的重要抓手。因此，笔者认为，为科学划定整治单元、明确整治时序，县级人民政府需要在充分调查分析群众诉求、发展需要、资金保障和实施能力等的基础上，厘清土地利用总体布局、资源禀赋、权属现状、布局优化方向等，合理划分整治单元，妥善安排实施时序。各地可根据需要，考虑是否编制县级全域土地综合整治专项规划，以及专项规划中应涵盖哪些内容，如何与总体规划、详细规划、实施方案有效衔接。
关于全域土地综合整治与相关政策的衔接。全域土地综合整治是政策融合的工作平台，实现空间布局和土地开发利用方式调整优化，均需借助相关政策工具。笔者认为，各地需要进一步强化与增减挂钩、占补平衡、农村“三块地”改革等政策的联动衔接，完善各类指标交易规则，为全域土地综合整治顺利实施提供政策支持与资金保障，也为农村土地制度改革提供可落地的操作模式。
关于全域土地综合整治中的权属调整问题。开展全域土地综合整治，一般都涉及权属调整问题，需要建立起土地权属调整的调查、评估、分配、登记等技术体系，在坚持农民主体和村民自治的前提下，保障土地权属调整后的土地价值再分配公平合理，积极、稳妥、有序地推进权属调整工作。笔者认为，在项目实施方案编制阶段，各地需要在尊重权利人意愿的前提下，明确土地权属调整的内容和要求，并根据权属现状及时办理不动产登记，为下一步权属调整做好准备；在土地整治实施阶段，各地应发布土地权属调整方案公告，并对异议进行处理，组织签订土地权属调整协议，落实土地权属调整方案。
关于全域土地综合整治全流程监管。笔者认为，全域土地综合整治的考核与评估不能只关注最终的验收结果，还要综合利用土地卫片执法、自然资源督察、国土空间规划“一张图”实施监督等方面的工作成果，运用航空航天遥感、地理信息系统、大数据等信息化技术，采取日常监管、评价评估、抽查核查等多种监管方式，建立可追溯、可核查、可评价的全流程监管机制。其中，在子项目尺度上，可考虑主要监管以下内容：土地利用结构变化以及耕地和永久基本农田、建设用地、生态空间的优化调整情况；新增耕地的数量、质量、布局及其来源情况；建设用地拆旧建新的数量、分布情况；日常监管发现问题的整改情况等。在整治单元尺度上，可考虑重点监管以下内容：实施内容是否与项目实施方案一致；耕地和永久基本农田、建设用地、生态用地空间布局变化，以及耕地和永久基本农田、建设用地数量变化；重要生态系统保护修复及历史文脉保护利用情况等。
关于全域土地综合整治资金保障。全域土地综合整治是高投入的系统性工程，尤其是建设用地整理涉及的宅基地拆迁、农民安置、基础设施与公共服务补短板建设等，都需要大量资金投入。笔者认为，在耕地保护管理制度和城乡建设用地增减挂钩政策改革的背景下，各地应加快研究土地综合整治资金保障问题，鼓励地方设立土地综合整治专项资金，充分发挥财政资金的示范引领作用，探索利用财政资金联合金融和社会资本设立土地整治发展基金，多渠道筹集资金。同时，还应进一步完善社会资本投资机制，明确收益来源和风险管控措施，防止新增政府隐性债务，促进土地综合整治可持续发展。
（作者均供职于自然资源部国土整治中心）
文章来源：中国土地
